бикамерализм как тенденция в выборе структуры парламентов современных федеративных государств

Бикамерализм как тенденция в выборе структуры парламентов современных федеративных государств

Габрилян Р.Р.

 

Вопрос о более оптимальной структуре парламента – однопалатной или двухпалатной является предметом дискуссий на протяжении достаточно длительного времени. Под бикамерализмом (двухпалатностью) понимают такую модель организации законодательной власти государства, при которой представительный орган имеет в своем составе две палаты, заседающие и голосующие отдельно.

Родиной бикамерализма, как известно, является Англия. К 1339 г. были заложены базовые принципы бикамерализма, а спустя несколько лет члены парламента, в результате удачного стечения обстоятельств образовали две палаты. Аббаты и епископы, объединились с графами и баронами, сформировав верхнюю Палату Лордов. Рыцари графств, упустили предполагаемую возможность присоединиться к баронам (к которым они были близки социально), выбрали представителей местечек. Объединение рыцарей и горожан привело к образованию нижней Палаты Общин.[1] Совершенно естественно, что распространителем бикамерализма в мире и стала Великобритания.

 

Можно отметить четыре пути распространения изобретенной в Англии двухпалатной модели: 1) британцы в своих колониях установили законодательство имперского Вестминстерского парламента. В итоге, например в американских колониях Британии, основанных в 17-м веке, были установлены двухпалатные парламенты. Позже, в Австралии, британское правительство, первоначально установило Законодательные Советы для помощи губернаторам различных колоний в важнейших делах, а позже учредило ответственное перед Законодательными Собраниями правительства; 2) многие страны скопировали британские конституционные механизмы, потому, что они стойко перенесли испытания XVIII-XIX вв.; 3) установленная в британских колониях модель была реформирована и усовершенствована; 4) усовершенствованная двухпалатная система в бывших британских колониях, например в США или Австралии, стала образцом для многих развивающихся стран.[2]

В настоящее время существует проблема отнесения того или иного парламента к бикамеральным. В качестве примера приводится Германия, конституция которой предусматривает, что парламент состоит из одной палаты - бундестага, а бундесрат является органом представительства земель, но немецкий парламент все же по привычке классифицируют как бикамеральный. То есть возникает вопрос: является ли тот или иной конкретный орган действительно второй палатой либо же он не входит в состав парламента.

На сегодняшний день в мире насчитывается 81 двухпалатный парламент. К их числу не были отнесены парламенты: Норвегии (в котором после выборов депутаты формируют две палаты); Туркменистана (о котором будет сказано ниже); и Бутана, (проект конституции этой страны предусматривает образование бикамерального парламента). В тоже время в данный список были включены двухпалатные парламенты Бермуд, Острова Мэн и Северных Марианских островов (не обладающие полным суверенитетом). Статистика показывает, что в период с 1976 по 1996 гг. происходило постепенное сокращение доли бикамеральных парламентов с 46% (26 из 56) до 33% (59 из 178)[3], но в этом можно проследить определенную логику. В 90-х годах прошлого столетия произошли серьезные изменения в Восточной Европе, (в частности, распались СССР, Чехословакия и Югославия), в результате чего появилось множество небольших государств. Кроме того, в связи с крушением колониальной системы в прошлом веке, и популяризации идеи разделения властей, на карте появилось множество крошечных государств, как по населению, так и по территории. В большинстве новых государств в качестве высшего законодательного органа был выбран однопалатный парламент. Выбор пал на уникамеральную структуру, во-первых, в связи с тем, что практически все новые государства являются унитарными, а во-вторых, поскольку для многих новых государств финансирование двухпалатных парламентов непосильно.[4] Однако с 1996 по 2006 гг. количество бикамеральных парламентов возросло с 59 до 81, в процентном отношении также заметен медленный рост.[5]

Исходя из проведенных исследований, можно сделать вывод, о том, что бикамеральная структура парламента присуща, прежде всего, крупным и федеративным государствам.

Причина популярности бикамерализма в федеративных государствах заключается, прежде всего, в возможности обеспечить представительство как общенациональных, так и региональных интересов. В настоящее время практически во всех федеративных государствах действуют двухпалатные парламенты. Исключение составляют несколько федеративных государств с однопалатным парламентом – Коморские острова, Объединенные Арабские Эмираты, Сент-Киттс и Невис, Танзания и Федеративные Штаты Микронезии. Однако в данном случае, стоит вспомнить отмеченное выше утверждение относительно дороговизны бикамерализма для небольших государств. Так Коморские острова, Сент-Киттс и Невис и Федеративные Штаты Микронезии являются островными государствами-карликами (Коморы, к тому же – одна из беднейших стран мира). Следует также сказать, что в однопалатных парламентах упомянутых государств предусмотрено представительство субъектов федераций. В частности, в коморской Ассамблее Союза 15 из 33 депутатов избираются ассамблеями отдельных островов; в 40-местный Федеральный Национальный Совет (Маджлис аль-Иттихад аль-Уаттани) ОАЭ – 7 эмиратов направляют от 4 до 8 депутатов; в парламенте  Сент-Киттс и Невис – Национальной Ассамблее всего 14 представителей (по количеству округов), причем только 11 из них избираются (поэтому говорить о второй палате просто нелогично); в Конгрессе ФШМ также всего 14 депутатов, из которых 4 представляют острова-субъекты федерации; в Парламент Танзании 5 членов избирает Палата Представителей Острова Занзибар.

Интерес представляет парламент островного тихоокеанского государства Палау. В данной федеративной республике с населением всего в 20 тысяч человек высшую законодательную власть осуществляет двухпалатный парламент – Олбиил Эра Келулау. В верхней палате всего 9 сенаторов.

Среди крупных (в территориальном плане или по количеству населения) унитарных государств, не имеющих двухпалатных парламентов, выделим Индонезию, Китай, Португалию, Сербию и Черногорию и Южную Корею.

На постсоветском пространстве в настоящее время двухпалатные парламенты существуют в пяти государствах – Беларуси, России, Казахстане, Таджикистане и Узбекистане, а в Туркменистане можно и вовсе выделить 2 парламентских образования – Халк Масхалаты и Меджлис, хотя парламентом, как таковым можно считать только Меджлис.

Бикамерализм играет очень важную роль в государствах с различным (религиозным или этническим) составом населения. Примером тому могут служить Индия, Эфиопия, Канада, Нигерия.

Существенное воздействие бикамерализм может оказать на государства с нестабильной политической и экономической ситуацией. Бикамерализм помогает преодолеть кризис – прежде всего из-за того, что нижняя и верхняя палаты получаются разносоставными, и решения принимаются с учетом мнения (как консервативной верхней палаты, так и прогрессивной нижней).

Россия соответствует всем вышеуказанным принципам, в соответствии с которыми бикамерализм является более предпочтительным: во-первых, наше государство является самым крупным по территории в мире; во-вторых, в России проживает более 140 миллионов человек; в-третьих, по форме государственного устройства Россия представляет собой федерацию (более того, асимметричную федерацию); в-четвертых, Россия – многонациональная и многоконфессиональная страна; и, наконец, в-пятых (несмотря на положительные изменения), пока рано утверждать о том, что в нашей стране идеальные политическая обстановка и экономика. Вполне возможно, что в начале 90-х, когда встал вопрос о формировании высших органов законодательной власти в России, именно некоторыми указанными принципами и руководствовались разработчики Конституции.

Ссылаясь на практику некоторых государств во второй половине XX века (двухпалатные парламенты были заменены однопалатными в ряде скандинавских государств, Новой Зеландии и Перу), некоторые ученые и политики высказываются в пользу упразднения верхней палаты парламента России. В государствах с устойчивой политической и экономической ситуацией бикамерализм действительно может быть упразднен. Проведенные реформы, как показывают примеры Дании, Швеции и Новой Зеландии могут привести к потрясающему результату – и указанные скандинавские страны, и Новая Зеландия значатся в лидерах десятки самых развитых государств мира. Однако дискуссии об отмене Совета Федерации начались слишком рано. Правовое сознание населения не находится еще на должном уровне. Более того, если Россия действительно хочет оставаться федерацией, то бикамерализм ей придется как нельзя кстати!

 

----------------------------------------------------------------- 

 

 

[1] См. Johnson A. W. The Unicameral Legislature. Minneapolis, The University Of Minnesota Press, USA, 1938.

[2] См. Tsebelis G., Money J. Bicameralism. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.

[3] См. Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. – 1997 г. - № 3.

[4] См. Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. – 1997 г. - № 3.

[5] См. Интернет сайт межпарламентского союза. – www.ipu.org